El Régimen de Zonas Francas (RZF) en Costa Rica es el principal régimen de incentivos para la atracción de inversión extranjera directa y ha sido una historia de éxito desde su creación y a través de sucesivas modificaciones, adoptadas para responder más adecuadamente a la realidad del entorno internacional.
Desde el inicio del RZF en los años 80, la legislación estableció una serie de exenciones a varios impuestos para incentivar las exportaciones de bienes no tradicionales a los llamados terceros mercados. Los impuestos exentos por la actual Ley 7210 (en adelante, la Ley) incluyen el impuesto sobre la renta, el impuesto sobre bienes inmuebles (antes conocido como impuesto territorial) y los impuestos y patentes municipales. Estas tres exenciones fiscales son de carácter temporal (Artículo 20 (d), (g) y (h)).
En principio, entonces, las empresas beneficiarias disfrutan de una exención total del impuesto sobre la renta durante los primeros 8 años; en los 4 años siguientes, la exención es del 50%, y a partir del año 13, empiezan a pagar el impuesto sobre la renta completo. En el caso del impuesto sobre bienes inmuebles y los impuestos municipales y patentes, la exención es por un plazo de diez años.
La Ley también establece varias categorías de empresas beneficiarias, entre las que se encuentran las empresas procesadoras o de manufactura, que producen, procesan o ensamblan para la exportación o re-exportación, las empresas comercializadoras y las empresas de servicios (artículos 17, a), b) y c)). En 1998, la legislación fue modificada por la Ley 7830, a fin de permitir que los beneficios del régimen, incluyendo la exención del impuesto a la renta, del impuesto de bienes inmuebles y de los impuestos municipales, pudieran ser prorrogados más allá del plazo otorgado en el régimen inicial, mediante el otorgamiento de un nuevo régimen, en el caso de un nuevo proyecto o cuando "la naturaleza o magnitud de las inversiones adicionales lo justifiquen", todo ello a criterio del Poder Ejecutivo. Esta prórroga se otorga con base en el artículo 20 bis de la Ley.
Por otro lado, según las normas de la OMC acordadas durante la Ronda Uruguay, las exenciones impositivas (sean de renta, inmobiliarias o municipales) sujetas a la exportación son un subsidio prohibido y, por lo tanto, con base en el artículo 27 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias y las prórrogas otorgadas, su otorgamiento a las empresas manufactureras debió cesar, en el caso de los países en desarrollo, a partir del 1 de enero de 2016. Para cumplir con esta obligación, en el año 2010 se modificó nuevamente la legislación nacional, ahora a través de la Ley 8794, y se estableció que, a partir del 31 de diciembre de 2015, las empresas manufactureras exportadoras que iniciaran sus operaciones en el marco del RZF después de esa fecha no podrían gozar del beneficio de la exención tributaria. Nótese que se hace referencia expresa a las "empresas manufactureras de exportación", es decir, aquellas que se encuentran en el inciso a) del artículo 17 de la Ley. Sin embargo, según la misma reforma, las empresas ya establecidas seguirían disfrutando de la exención hasta el vencimiento del plazo establecido en sus respectivos acuerdos ejecutivos.
Además, y muy importante, para permitir al país seguir atrayendo inversiones sin violar las disposiciones de los acuerdos de la OMC, la reforma de 2010 creó entonces una nueva categoría de empresas de zona franca. Estas empresas, conocidas en la jerga exportadora como empresas del "inciso f)" (porque fueron creadas a través del inciso f) del artículo 17 de la Ley) son aquellas que producen bienes en sectores estratégicos previamente definidos por el gobierno (sector de ciencias de la salud, por ejemplo) o en una zona relativamente menos desarrollada (fuera de la GAM). En ambos casos no es necesario que, para recibir el beneficio, lo que produzcan sea para la exportación. Además de pertenecer a una de estas dos categorías (sector estratégico o zona menos desarrollada), la empresa debe cumplir otros requisitos adicionales, entre los que se encuentran: a) debe ser una inversión nueva y fácilmente reubicable (de un país a otro) y b) no debe haber estado pagando impuestos en el país con anterioridad (es decir, no puede ser una empresa contribuyente que decida cambiarse a la zona franca).
Por último, las empresas que prestan servicios de exportación, que operan bajo el régimen de zona franca, gozan y seguirán gozando, incluso a partir de 2016, de los beneficios de la exención también en términos temporales. Adicionalmente, de acuerdo con otra reforma introducida en 2019, a través de la Ley 9689, estas exenciones y beneficios no están sujetos de hecho ni de derecho a resultados de exportación o a restricciones de venta en el mercado local, aunque, en este último caso, les serán aplicables todos los impuestos al consumo correspondientes, así como los procedimientos aduaneros de cualquier importación similar desde el exterior. No obstante, la empresa beneficiaria debe pertenecer a uno de los sectores seleccionados por el gobierno como sectores de servicios prioritarios.
El éxito del RZF puede medirse fácilmente en el número de empleos que genera, el nivel salarial y los beneficios ofrecidos a sus trabajadores, así como los “clusters” competitivos que se han creado en sectores como las ciencias de la vida, la tecnología digital, los servicios corporativos, etc., todo lo cual hace que, año tras año, los efectos positivos superen con creces el sacrificio fiscal producido por los incentivos concedidos. No obstante, hasta ahora, la mayor parte de esta inversión se ha concentrado en el Valle Central del país y por ello se han realizado importantes esfuerzos para que los beneficios se extiendan también al resto del territorio nacional.
En este sentido, actualmente se discute un proyecto de ley (Nº 22.607) que busca fortalecer la competitividad territorial y así promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM). Esta propuesta busca ampliar los sectores potenciales beneficiarios del RZF (insumos del sector agrícola, pecuario y pesquero; centros de servicios de salud; parques de aventura, etc.); promover encadenamientos productivos en estas regiones; autorizar a los parques a generar energía eléctrica renovable para autoconsumo y suministrar el servicio a las empresas beneficiarias del régimen; y promover la formación de talento humano, planes de conectividad y la reducción de las tarifas de agua y electricidad, así como de algunas cargas sociales. El proyecto de ley aún se discute en la Asamblea Legislativa, pero parece contar con el apoyo general de las diferentes fuerzas políticas.
Otro de los retos que enfrenta el régimen es una eventual evolución para adaptarse al impuesto mínimo global a las empresas (GMT), con una tasa del 15%, propuesto por los países desarrollados con la intención de establecer un sistema bajo el cual una empresa de un país específico (por ejemplo, EE.UU.) pague al menos un cierto porcentaje de sus ganancias en impuestos, sin importar en qué parte del mundo se obtengan esas ganancias (por ejemplo, Costa Rica). La propuesta carece aún de muchos detalles técnicos que deberán definirse en los próximos meses o incluso años. Hasta entonces, nadie puede estar seguro de cómo afectaría realmente al régimen este GMT. Sin embargo, se espera que, finalmente, Costa Rica probablemente revise su actual RZF para ofrecer incentivos innovadores y seguir siendo competitiva a la hora de atraer inversión extranjera directa al país.
Por Francisco Chacón
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